Änderung Bankengesetz (BankG): „too big to fail“

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(Artikel zuletzt aktualisiert am 13.09.2012)

Systemrelevante Banken werden stärker reguliert: Seit dem 1. März 2012 ist die Änderung des Bankengesetzes in Kraft. Das Parlament konnte sich im September 2011 in der Vorlage „too big to fail“ zur Bankenregulierung einigen. Die systemrelevanten Banken müssen bis 2018 höhere Eigenmittel aufbauen, strengere Liquiditätsvorschriften erfüllen sowie ihre Risiken besser verteilen. Am 1. Juni 2012 hat der Bundesrat ein weiteres Massnahmenpaket zur Bankenregulierung beschlossen.

Revision des Bankengesetzes (BankG)

Die Banken sollen sich gemäss der Vorlage so organisieren, dass sie bei einer drohenden Insolvenz das Funktionieren der Schweizer Volkswirtschaft nicht gefährden. Die Gesetzesänderung zur „Stärkung der Stabilität im Finanzsektor“ soll daher verhindern, dass der Staat in Zukunft zur Rettung systemrelevanter Banken Steuergelder einsetzen muss. Einerseits werden den Banken dazu strengere Eigenmittelanforderungen auferlegt – andererseits sind organisatiorische Massnahmen vorgesehen, welche welche im Falle einer drohenden Insolvenz die Weiterführung systemrelevanter Funktionen gewährleisten sollen:

Grossbanken müssen ihre risikogewichteten Aktiven mit bis zu 19% Eigenkapital unterlegen, davon 10% „hartes“ Eigenkapital wie einbezahltes Eigenkapital oder Gewinnvorträge. Die übrigen 9% dürfen über Wandelkapital aufgebaut werden. Diese Pflichtwandelanleihen bzw. Contingent Convertible Bonds (CoCo-Bonds) gelten als Fremdkapital, die im Krisenfall in Eigenkapital umgewandelt werden müssen.

Teil der Gesetzesänderungen im Rahmen der „Too-big-to-fail“-Vorlage ist daher auch eine Änderung des Bundesgesetzes über die Stempelabgaben: Es wurde beschlossen, die Emissionsabgabe auf Fremdkapital abzuschaffen und die Umwandlung von CoCo-Bonds in Eigenkapital von der Emissionsabgabe zu befreien. Der Bundesrat hat dazu im März 2012 die Verordnungen über die Stempelabgaben und die Verrechnungssteuer angepasst. Die weiteren Änderungen in der Bankenverordnung und in der Eigenmittelverordnung, welche im Rahmen der Umsetzung von „Too-big-to-fail“ anfallen, will der Bundesrat noch in der Frühjahrssession 2012 dem Parlament zur Genehmigung vorlegen.

Bundesrat beschliesst Massnahmenpaket zur Bankenregulierung

Am 1. Juni 2012 hat der Bundesrat ein Massnahmenpaket beschlossen, das den Schweizer Bankenplatz stärken soll: Unter anderem soll die Eigenmittelverordnung für Banken totalrevidiert werden: Ab dem 1. Januar 2013 sollen auch rechtlich die Vorgaben des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, „Basel III“ genannt, gelten. Ziel ist es, dass die Banken qualitativ besseres Eigenkapital halten; die Mindesteigenmittel müssen 8% betragen. Dazu kommt ein Puffer von Eigenmitteln von 2,5% der risikogewichteten Positionen (davon 7% hartes Kernkapital, d.h. Aktienkapital und Reserven). Mit der Totalrevision der Eigenmittelanforderungen würden auch die beschlossenen Änderungen im Bankgengesetz umgesetzt. Der Bundesrat schreibt dazu:

„Die höheren Eigenmittelanforderungen gelten parallel zu den Anforderungen von „Basel III“. Sie bestehen aus einer Basiskomponente von 4,5 Prozent und einem Eigenmittelpuffer von 8,5 Prozent der RWA. Die beiden Komponenten muss die Bank mit mindestens 10 Prozent hartem Kernkapital erfüllen. 3 Prozent können mit sogenannten Contingent Convertible Bonds (CoCos) erfüllt werden, also mit Fremdkapital, das im Fall einer Krise der Bank in Eigenkapital umgewandelt wird oder auf das der Gläubiger entschädigungslos zu verzichten hat. Sodann müssen systemrelevante Banken als zusätzliche Anforderung eine progressive Komponente halten, die von der Bilanzgrösse und dem Marktanteil der betroffenen Bank abhängt. Neben den risikoabhängigen Eigenmittelanforderungen müssen die Eigenmittel einer Bank aber auch den Anforderungen an die Höchstverschuldungsquote (Leverage Ratio) genügen. Dabei dürfen die Eigenmittel 4,56 Prozent des Gesamtengagements, bestehend aus der Bilanzsumme und bestimmten Ausserbilanzpositionen, nicht unterschreiten (Stand der Kapitalisierung Ende 2009). Für die zusätzlichen Anforderungen ist eine stufenweise Einführung bis 2018 vorgesehen.“

Die revidierte Bankgenverordnung sieht zudem vor, dass die systemrelevanten Banken der Finanzmarktaufsichtsbehörde FINMA eine Notfallplanung vorlegen müssen: Darin haben sie darzulegen, wie das Fortführen der systemrelevanten Funktionen auch bei einer drohenden Insolvenz der Bank sichergestellt ist. Die neue Eigenmittelverordnung soll zusammen mit der revidierten Bankenverordnung auf den 1. Januar 2013 in Kraft treten. Dazu muss das Parlament diese neuen Verordnungsbestimmungen jedoch zuerst genehmigen.

Daneben hat der Bundesrat auch zwei Massnahmen beschlossen, die in der aktuell geltenden Eigenmittelverordnung sofort umzusetzen sind:

  1. Antizyklische Puffer: Um die Banken bei übermässig stark wachsenden Krediten zu stärken, sollen ab sofort höhere Eigenmittel bis zu 2,5% der risikogewichteten Positionen verlangt werden können. Sind die Voraussetzungen gegeben, kann die Schweizerische Nationalbank nach Konsultation der FINMA beim Bundesrat den Antrag auf Aktivierung des Puffers stellen.
  2. Eigenmittelunterlegung der Hypothekarkredite: Die Banken müssen Hypothekarkredite mit höheren Eigenmitteln unterlegen, wenn ein Kreditnehmer nicht einen Mindestanteil an eigenen Mitteln einbringt, der nicht aus der zweiten Säule stammt, und den Kredit nicht angemessen amortisieren kann. Die Minimalanforderungen der Vergabe von Hypothekarkrediten wurde im Rahmen der Selbstregulierung von den Banken selber festgelegt und von der FINMA bereits anerkannt: „Dabei beträgt der Mindestanteil der nicht aus der zweiten Säule stammenden eigenen Mittel 10 Prozent des Belehnungswertes. Gleichzeitig ist die Hypothekarschuld von Wohnliegenschaften innert 20 Jahren auf maximal zwei Drittel des Belehnungswertes zu amortisieren.“

Am 13. September 2012 hat der Ständerat die Eigenmittel- und Bankenverordnung genehmigt. Stimmt der Nationalrat ebenfalls zu, wird der Bundesrat die Verordnungen per 1. Januar 2013 in Kraft setzen. Die neuen Anforderungen werden stufenweise eingeführt – die Banken haben dazu bis ins Jahr 2018 Zeit.

Die „Too-big-to-fail“-Debatte im Parlament

Grundlage des neuen Bankengesetzes sind die Vorschläge der „Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen“, welche im November 2009 vom Bundesrat ernannt wurde und aus Behörden-, Wissenschafts- und Privatindustrie-Vertretern zusammengesetz war.

Am 16. Juni trat der Ständerat in der Gesamtabstimmung einstimmig mit 36 zu 0 Stimmen (bei 2 Enthaltungen) auf die so genannte „too big to fail“-Vorlage ein.  Nach dem Ständerat hat 5. Juli 2011 auch die Wirtschaftskommission des Nationalrats WAK die Vorlage angenommen: „Die Kommission anerkennt damit die Problematik der so genannten Too-big-to-fail-Finanzinstitute. Die Schieflage einer der zwei Schweizer Grossbanken kann das Funktionieren des gesamten Finanzsystems bedrohen und damit die Schweizer Volkswirtschaft gefährden. Der Staat ist praktisch gezwungen, rettend einzugreifen, da das Unternehmen „too big to fail“ (TBTF: „zu gross, um zu scheitern“) ist. Ein zentraler Sanktionsmechanismus des Marktes ist damit ausgehebelt.“

Der Nationalrat nahm die Beratung zur „too big to fail“-Vorlage am 19. September 2011 vor einem brisanten Hintergrund auf: Nachdem die Diskussion um „too big to fail“ bereits eine direkte Folge der Finanzhilfe von Bund und Nationalbank im Fall UBS im Herbst 2008 war, musst die Grossbank am 15. September 2011 einen Milliardenverlust aufgrund von Transaktionen ihrer Investment Bank bekannt geben.

In der ersten Beratung zur Änderung des Bankengesetzes folgte der Nationalrat weitgehend dem Ständerat. Einzig die SVP stellte die Vorschläge des Bundesrates in Frage und beantragte die Rückweisung der Vorlage. Die Partei vertrat die Ansicht, dass die vorgeschlagenen Eigenmittelanforderungen reduziert werden müssten, da den Schweizer Banken ansonsten Wettbewerbsnachteile drohen würden. Der Rückweisungsantrag war jedoch mit 115 zu 45 Stimmen chancenlos. Auch weitere Anträge, welche  die Vorlage in bestimmten Punkten anzupassen versuchten, wurden von der Ratsmehrheit allesamt abgelehnt: So beispielsweise ein Antrag der SP, für Grossbanken eine Eigenkapitalquote von mindestens 10% auf allen Aktiven gesetzlich festzulegen. Ebenfalls abgelehnt wurden der Vorschlag einer direkten Bankenabgabe sowie eine gesetzliche Regelung der variablen Lohnbestandteile (Boni). Der Antrag der Nationalratskommission, dass der Bundesrat bestimmen solle, welche Banken „systemrelevant“ sind, wurde ebenfalls abgelehnt. Der Bundesrat hatte vorgeschlagen, dass die Nationalbank dies übernehmen sollte. Dieser Empfehlung folgte die Mehrheit im Rat.

Entgegen den Beschlüssen des Ständerates hielt der Nationalrat jedoch an folgenden Forderungen fest: Erstens soll der Bundesrat die Verordnung mit der genauen Regelung zu den Eigenmittelanforderungen bei der ersten Verabschiedung dem Parlament zur Genehmigung vorlegen müssen. Zweites bestand die grosse Kammer zunächst darauf, Pflichtwandelanleihen steuerlich stärker zu entlasten, als dies der Bundesrat vorgeschlagen hat: Die Zinsen auf Pflichtwandelanleihen sowie ähnlichen Instrumenten sollen während 5 Jahren von der Verrechnungssteuer entlastet werden. Und drittens sollte nach Ansicht des Nationalrates die Finanzmarktaufsicht die Öffentlichkeit nur in den Grundzügen über die Anforderungen an Grossbanken informieren müssen, während der Ständerat eine vollständige Offenlegung beschloss.

Aufgrund dieser Differenzen zwischen Nationl- und Ständerat musste schlussendlich eine Einigungskonferenz nach einer durchsetzbaren Lösung suchen. Diesem Vorschlag schlossen sich am 29. September nun beide Kammern an: Der Nationalrat setze sich mit seiner Forderung durch, dass der Bundesrat die konkreten Bemessungsregeln der Eigenmittelanforderungen dem Parlament vorlegen muss. Dagegen gab die grosse Kammer in der zweiten Streitfrage nach: Pflichtwandelanleihen werden in Zukunft nicht stärker entlastet, als dies der Bundesrat vorgeschlagen hat; Coco-Bonds werden nur von der Emissionsabgabe befreit, nicht jedoch von der Verrechnungssteuer auf den Zinsen.

Damit waren die Beratungen in Sachen „too big to fail“ abgeschlossen: Die neuen Anforderungen müssen nun bis Ende 2018 stufenweise umgesetzt werden. Das Parlament hat die erstmalige Verabschiedung der Ausführungsbestimmungen durch den Bundesrat zu genehmigen. Während die Ausführungsbestimmungen in der Banken- und Eigenmittelverordnung Anfang Dezember 2011 in die Anhörung kamen, werden die besonderen Anforderungen an die Liquidität später in einer seperaten Verordnung geregelt und erst 2012 in die Anhörung gebracht.

Quelle: NZZ Online / admin.ch

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